Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C_26/2007 /col
Arrêt du 15 janvier 2008
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.
Parties
Association A.________,
Association B.________,
recourantes,
toutes deux représentées par Me Pierre Bayenet, avocat,
contre
C.________ et D.________, représentés par Me Antoine E. Böhler, avocat,
E.________ et F.________,
intimés,
Département des constructions et des technologies de l'information de la République et canton de Genève, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
autorisation de construire,
recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif de la République et canton de Genève du 23 janvier 2007.
Faits:
A.
L'association A.________ loue une halle de 3'000 m² sise sur la parcelle n° 958 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vernier (adresse: chemin des Batailles 22). Le 28 mai 1996, le département des travaux publics de la République et canton de Genève (actuellement: département des constructions et des technologies de l'information; ci-après: le département cantonal) lui a accordé l'autorisation d'aménager cette halle pour les activités d'un club de paintball. Le 20 décembre 2001, cette autorisation a été prolongée pour une durée de cinq ans.
Le 16 mai 2002, l'association A.________ a obtenu du département cantonal l'autorisation, d'une durée de deux ans, pour créer dans ses locaux un espace polyvalent provisoire (autorisation de construire). Le 13 mars 2003, elle a déposé une nouvelle demande en vue de la création d'une salle de musique. Le 13 août 2003, le département cantonal a délivré à cet effet une autorisation complémentaire à celle du 16 mai 2002. La parcelle n° 958 est classée dans une zone industrielle et artisanale du plan d'affectation cantonal (cf. art. 18 et 19 al. 4 de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LaLAT]).
Un club s'est installé dans la halle à partir du mois de novembre 2003, le club Z.________, géré par l'Association B.________. Des soirées musicales ont été organisées régulièrement, les vendredis, samedis et veilles de jours fériés, de 23 h jusqu'à 5 h du matin. L'association B.________ a obtenu des autorisations annuelles délivrées par le service cantonal des autorisations et patentes (du département des institutions, auparavant département de justice, police et sécurité), en application de la loi cantonale sur les spectacles et les divertissements ainsi que de la loi cantonale sur la restauration, le débit de boissons et l'hébergement.
B.
Le 19 avril 2005, l'association A.________ a sollicité le renouvellement, pour cinq ans, de l'autorisation de construire délivrée le 16 mai 2002. Le 23 septembre 2005, le département cantonal a accordé l'autorisation requise, pour une durée de trois ans toutefois. A l'échéance, il devrait être procédé à une nouvelle évaluation de la situation, étant donné qu'une modification du plan d'affectation était envisagée dans ce secteur (création d'une zone de développement industriel et artisanal).
La décision du 23 septembre 2005 a fait l'objet de deux recours, adressés à la Commission cantonale de recours en matière de constructions: le premier formé par les époux E.________ et F.________, domiciliés dans le voisinage direct; le second formé par le groupement des "riverains meyrinois et verniolans contre la boîte de nuit Z.________", agissant par le truchement des époux C.________ et D.________, domiciliés à quelques centaines de mètres de là.
La Commission a joint les deux procédures et a admis les recours par un prononcé du 3 février 2006. Elle a par conséquent annulé la décision attaquée. Elle a considéré en substance qu'en vertu de l'art. 19 al. 4 LaLAT, les zones industrielles et artisanales étaient destinées aux constructions industrielles, artisanales et ferroviaires; que l'exploitation d'une salle polyvalente destinée à des activités musicales ne correspondait pas à la destination de la zone; qu'enfin une des conditions du droit cantonal pour une dérogation, à savoir l'absence d'inconvénients graves pour le voisinage (art. 26 al. 1 LaLAT), n'était pas satisfaite, notamment à cause des problèmes de stationnement ainsi que des allées et venues du public dans un quartier comportant des maisons d'habitation.
C.
L'association A.________ a recouru le 15 mars 2006 contre cette décision auprès du Tribunal administratif de la République et canton de Genève. Elle a notamment fait valoir que l'organisation des soirées du club Z.________ était compatible avec l'affectation de la zone industrielle et, subsidiairement, qu'il n'existait pas d'inconvénients s'opposant à l'octroi d'une dérogation. L'association B.________ a participé dès le 20 octobre 2006 à la procédure devant le Tribunal administratif en tant qu'appelée en cause.
Le Tribunal administratif a rendu son arrêt le 23 janvier 2007, après avoir notamment effectué deux inspections des lieux (transports sur place) pendant les heures d'ouverture du club Z.________, la première sans la participation des parties et la seconde avec les parties. Il a admis partiellement le recours formé par l'association A.________. En conséquence il a annulé la décision de la Commission cantonale de recours et, statuant lui-même sur le fond, il a arrêté l'exploitation du club Z.________ à une seule nuit par semaine; il a fixé l'heure limite de fermeture du club Z.________ à 2 h du matin et, quatre fois par an, à 5 h du matin; il a confirmé pour le surplus l'autorisation délivrée le 23 septembre 2005 par le département cantonal. Le Tribunal administratif a d'abord retenu que "l'exploitation d'un établissement destiné au divertissement nocturne s'inscri[vait] dans un type d'activités fondamentalement étranger à celles qui caractérisent les zones industrielles et artisanales au sens de l'art. 19 al. 4 LaLAT, lesquelles regroupent traditionnellement des activités du secteur primaire et secondaire" (consid. 7b). Puis il a considéré, en substance, que pour une activité nocturne telle l'exploitation d'un dancing ou d'une salle de concert, il fallait apprécier la nature des inconvénients pour le voisinage - dans le cadre de l'art. 26 al. 1 LaLAT, qui fixe les conditions pour les dérogations en zone à bâtir - en prenant en compte les dispositions du droit fédéral sur la protection contre le bruit. Or, en l'espèce, un rapport du service cantonal de la protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (SPBR), du 16 décembre 2005, révélerait une augmentation sensible des nuisances sonores dans les environs entre 23 h et 5 h du matin, essentiellement en raison du trafic automobile, et cet élément n'aurait pas été pris en compte par le département cantonal lorsqu'il a délivré l'autorisation litigieuse. Procédant en définitive à la pesée des intérêts, le Tribunal administratif a considéré qu'il n'y avait pas lieu de "faire primer l'intérêt de la recourante et de l'appelée en cause sur le droit des époux intimés à bénéficier d'un environnement nocturne aussi calme que possible; ce dernier intérêt ne saurait toutefois l'emporter systématiquement sur la nécessité de disposer, à Genève, de salles permettant la diffusion de musique électronique, les problèmes de nature logistique liés, en particulier, à la circulation automobile et aux inconvénients inhérents au déplacement d'une nombreuse clientèle devant toutefois être réglés" (consid. 12a). Selon l'arrêt, la question du parking des clients de l'établissement litigieux n'a pas été résolue de manière satisfaisante (nombre de places de parc insuffisant à proximité, lacunes dans la surveillance des déplacements de la clientèle aux abords du club). Dans ces conditions, "la seule possibilité tendant à concilier les intérêts en cause et à éviter la présence d'inconvénients graves au sens de l'art. 26 al. 1 LaLAT réside dans une délimitation plus strict de l'horaire d'exploitation", de façon à "garantir le respect, durant la nuit, des exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement afin que les habitants du voisinage ne soient pas exposés à des nuisances excessives" (consid. 12c).
D.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les associations A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de confirmer la décision du département cantonal du 23 septembre 2005 ou, subsidiairement, de renvoyer l'affaire au département cantonal pour nouvelle décision. Les recourantes se plaignent de violations du droit d'être entendu et de l'art. 29 al. 1 Cst., ainsi que d'une mauvaise application du droit fédéral sur la protection contre le bruit. Elles font également valoir qu'elles auraient droit au renouvellement de l'autorisation en vertu du principe de la confiance.
Les époux C.________ et D.________ concluent au rejet du recours. Dans leurs déterminations, les époux E.________ et F.________ critiquent l'argumentation des recourantes mais ne prennent pas de conclusions.
Le département cantonal conclut à l'admission du recours.
L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a été invité à déposer des observations. Son écriture a été communiquée aux autres parties qui ont ensuite déposé un mémoire complémentaire, sans modifier leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
La décision attaquée, postérieure au 1er janvier 2007 (cf. art. 132 al. 1 LTF), ayant été rendue dans une cause de droit public, la voie du recours en matière de droit public est ouverte (art. 82 let. a LTF) car aucune des exceptions de l'art. 83 LTF ne s'applique.
L'association A.________, qui a demandé et obtenu l'autorisation de construire litigieuse (autorisation du département cantonal du 23 septembre 2005), qui est la destinataire de la décision de la Commission cantonale de recours du 3 février 2006 annulant cette autorisation, et qui a participé à la procédure devant le Tribunal administratif en tant que recourante, a clairement qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF. Pour l'association B.________, la situation juridique est différente: elle n'est pas requérante de l'autorisation de construire (la contestation ne portant en effet pas sur les autorisations d'exploiter fondées sur d'autres lois que la LaLAT) et elle n'a participé à la procédure de dernière instance cantonale qu'en tant qu'appelée en cause. La question de sa qualité pour recourir peut toutefois demeurer indécise. Sous cette réserve, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourantes soulèvent en premier lieu des griefs d'ordre formel.
2.1 Elles critiquent la charge dont est assortie l'autorisation de construire, après sa confirmation partielle par le Tribunal administratif (exploitation du club Z.________ une seule nuit par semaine, avec en principe une fermeture à 2 h du matin, mais quatre fois par an, à 5 h du matin). Selon elles, une telle charge, empêchant la survie du club, n'aurait jamais été discutée lorsque la cause était pendante devant la juridiction cantonale, et leur droit d'être entendues aurait donc été violé.
En l'occurrence, le Tribunal administratif a considéré que la fixation d'un horaire d'exploitation pouvait être imposée, comme charge assortissant une autorisation de construire, en application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). Cette loi contient des dispositions sur la limitation des émissions (
2.2 Les recourantes reprochent en outre au Tribunal administratif d'avoir, sur ce point, statué en opportunité, ou fait usage d'une liberté d'appréciation que la loi ne lui donnerait pas, en privant au surplus les parties d'un degré de juridiction. Elles invoquent à ce propos le droit à un procès équitable selon l'art. 29 al. 1 Cst. ainsi que deux dispositions de la loi cantonale sur la procédure administrative (LPA/GE): l'art. 69 al. 1 LPA/GE, qui dit que la juridiction administrative est liée par les conclusions des parties; l'art. 61 al. 2 LPA/GE, aux termes duquel les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi.
Conformément à l'art. 42 al. 2 LTF qui pose des exigences générales en matière de motivation des recours au Tribunal fédéral, le recourant doit exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Au surplus, comme sur ce point le recours est formé pour violation des droits constitutionnels, l'art. 106 al. 2 LTF est applicable, qui prévoit pour la motivation du recours des exigences qualifiées, correspondant à celles prescrites par l'ancien art. 90 al. 1 let. b OJ; il incombe donc au recourant d'expliquer de manière claire et précise en quoi la décision qu'il conteste pourrait être contraire aux garanties de la Constitution (ATF 133 II 249 consid. 1.4.2 p. 254; 133 IV 286 consid. 1.4 p. 287).
Dans son recours au Tribunal administratif, l'association A.________ avait conclu à l'annulation de la décision de la Commission cantonale de recours et à la confirmation de l'autorisation du 23 septembre 2005. Le Tribunal administratif n'a pas admis intégralement ces conclusions: il a rétabli l'autorisation litigieuse mais en l'assortissant de charges ou conditions. Formellement, par cette admission partielle, il n'a pas statué au-delà, mais bien en-deçà des conclusions de la recourante. Celle-ci ne prétend pas que la règle de l'art. 69 al. 1 LPA/GE aurait une autre portée que le principe exprimé par l'adage ne eat judex ultra petita partium. La recourante se plaint donc à tort, à ce propos, d'une violation des garanties constitutionnelles. En outre, en appliquant le droit cantonal des constructions ainsi que les art. 11 ss LPE, le Tribunal administratif n'a à l'évidence pas statué en opportunité, mais bien dans le cadre du contrôle de la légalité. Les griefs concernant d'une part l'exercice d'un pouvoir d'appréciation non conféré par la loi et d'autre part la privation d'un degré de juridiction ne sont pour le reste pas suffisamment motivés. Ces critiques d'ordre formel doivent donc être écartées.
3.
Les recourantes se plaignent ensuite d'une application erronée du droit fédéral sur la protection contre le bruit. Dans le cadre de ce grief, elles affirment d'abord que la transformation d'une halle industrielle en salle de concert est compatible avec le régime de la zone industrielle. A titre subsidiaire, elles discutent les conditions d'une dérogation selon l'art. 26 al. 1 LaLAT. Elles invoquent en particulier l'intérêt public à permettre l'exploitation à Genève d'une telle salle de concert, intérêt que le Grand Conseil avait reconnu en adoptant une motion en 2002; elles font en outre valoir, en substance, que l'augmentation des nuisances pendant les heures d'exploitation est compatible avec les règles de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.01). En conclusion de leur grief, les recourantes exposent ce qui suit: "Plutôt que d'interdire l'ouverture après deux heures du matin, ce qui revient à tuer le club Z.________, le Tribunal administratif aurait pu accorder une autorisation conditionnée à la meilleure gestion du trafic, par exemple à la mise à disposition des jeunes de parkings suffisants, puisque c'est essentiellement cette question qui pose problème. (...) Un parking a été récemment mis à disposition de l'association B.________, qui devrait entrer en service prochainement et permettre de diminuer les nuisances subies par les très rares voisins".
3.1 La parcelle litigieuse est en zone à bâtir. Une autorisation pour créer ou transformer une construction en zone à bâtir est, en vertu de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), soumise à la condition que cette construction soit conforme à l'affectation de la zone. L'art. 23 LAT dispose que le droit cantonal règle les exceptions prévues à l'intérieur de la zone à bâtir.
L'affectation des zones industrielles et artisanales est définie à l'art. 19 al. 4 LaLAT: ces zones sont destinées aux constructions industrielles, artisanales et ferroviaires. Le Tribunal administratif a interprété ces notions et considéré qu'un établissement destiné au divertissement nocturne n'était clairement pas industriel ou artisanal. Les recourantes se bornent à affirmer le contraire. Or, à défaut d'une argumentation motivée tendant à démontrer que le droit constitutionnel fédéral imposerait une autre interprétation de l'art. 19 al. 4 LaLAT - puisque le recours en matière de droit public ne peut pas être formé pour violation du droit cantonal de l'aménagement du territoire, mais seulement pour violation du droit fédéral (art. 95 let. a LTF) -, il faut considérer que la non-conformité à l'affectation de la zone ainsi que la nécessité d'une dérogation ne sont pas valablement contestées (à propos des exigences de motivation du recours, cf. supra, consid. 2.2).
3.2 En droit cantonal genevois, les dérogations en zone à bâtir sont réglées à l'art. 26 al. 1 LaLAT dans les termes suivants: "Lorsque les circonstances le justifient et s'il n'en résulte pas d'inconvénients graves pour le voisinage, le département des constructions et des technologies de l'information peut déroger aux dispositions des articles 18 et 19 quant à la nature des constructions".
L'arrêt attaqué admet la réalisation de la première condition ("lorsque les circonstances le justifient") en relevant que l'activité proposée par le club "répond à une demande importante de la part d'une clientèle que l'offre en activités nocturnes comme les concerts ou les discothèques débitant des formes de musique plus traditionnelles que la musique électronique ne suffit pas à satisfaire" (consid. 8b). Cet arrêt se réfère également à un rapport du 8 janvier 2002 de la commission de l'aménagement du Grand Conseil, accepté par le parlement le 26 avril 2002 (motion M 1376), qui invitait le Conseil d'Etat à délivrer des dérogations aux organisateurs de concerts de musique électronique en zone industrielle; le rapport prévoyait cependant certaines conditions, notamment que le stationnement des véhicules privés soit assuré, que les activités nocturnes n'occasionnent pas de gêne grave pour les habitations situées dans le voisinage ni pour les entreprises industrielles sises à proximité immédiate. En définitive, il n'est pas contesté que pour les autorités cantonales, y compris pour le parlement, les circonstances au sens de l'art. 26 al. 1 LaLAT sont propres à justifier actuellement l'octroi d'une dérogation.
3.3 Seule reste donc litigieuse la question des inconvénients graves pour le voisinage. L'art. 26 al. 1 LaLAT n'a pas été interprété par le Tribunal administratif dans ce sens que, pour apprécier de tels inconvénients, il suffirait d'examiner si les dispositions des art. 11 ss LPE sur la limitation des émissions (bruit et vibrations principalement, pollutions atmosphériques éventuellement) sont respectées. D'ailleurs, les exigences découlant des art. 11 ss LPE s'appliquent à toutes les constructions, qu'elles soient ou non conformes à l'affectation de la zone. Une norme sur les dérogations en zone à bâtir peut donc avoir une portée différente et donner à la notion d'"inconvénients graves pour le voisinage" une autre signification que le dépassement des valeurs limites prévues par le droit fédéral de la protection de l'environnement. En l'occurrence, il faut d'admettre que l'art. 26 al. 1 LaLAT a bel et bien une portée indépendante. Le Tribunal fédéral ne peut examiner l'application de cette disposition, en tant qu'elle va au-delà des exigences des art. 11 ss LPE, que dans le cadre fixé par l'art. 95 let. a LTF; en d'autres termes, seul entre considération le grief de violation du droit constitutionnel fédéral en relation avec l'application du droit cantonal.
Les recourantes n'invoquent à ce propos aucune norme du droit constitutionnel. Il est douteux que les exigences légales pour la motivation du recours soient satisfaites (art. 106 al. 2 LTF, cf. supra, consid. 2.2). Quoi qu'il en soit, les nuisances liées à l'exploitation du club - le trafic et le parcage de la clientèle, parfois plusieurs centaines de personnes, sur les voies publiques des environs, les comportements bruyants de certaines personnes durant le trajet entre le lieu de stationnement et le club -, jusqu'à 5 heures du matin, ont été décrites par le Tribunal administratif comme constituant des inconvénients graves pour les habitants du voisinage. Ces nuisances sont largement causées par les automobiles, en déplacement et en stationnement, car, d'après l'arrêt attaqué, "la question du parking demeure le problème principal, la desserte des transports publics dans le secteur n'offrant pas d'alternative à l'emploi de véhicules privés" (consid. 12d). Les constatations du Tribunal administratif au sujet des nuisances ne sont pas qualifiées de manifestement inexactes, ou arbitraires, par les recourantes. Celles-ci admettent du reste l'existence des problèmes liés au stationnement des véhicules de leurs clients, à cause de l'insuffisance des parkings. Il n'est pas exclu, comme cela ressort de l'acte de recours ainsi que des écritures du département cantonal, qu'une solution existe à ces problèmes de parking, moyennant des arrangements avec des tiers; cette solution n'était toutefois pas disponible au moment où le Tribunal administratif a statué et il n'appartient pas au Tribunal fédéral, chargé d'examiner la conformité au droit fédéral de la décision attaquée, sur la base d'un concept d'exploitation présenté par les recourantes, de se prononcer sur des modifications ou améliorations possibles de l'installation litigieuse. En définitive, si l'on retient que les recourantes se plaignent implicitement d'une application arbitraire (ou contraire à l'art. 9 Cst.; cf. notamment ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17) de l'art. 26 al. 1 LaLAT, ce grief apparaît mal fondé car il n'est pas manifestement insoutenable de considérer qu'un club organisant des soirées musicales les vendredis, samedis et veilles de jours fériés, de 23 h jusqu'à 5 h du matin, avec plusieurs centaines de clients et sans possibilités de stationnement suffisantes dans un quartier où se trouvent quelques maisons d'habitation, est à l'origine d'inconvénients graves pour le voisinage.
A fortiori, la solution du Tribunal administratif qui n'a pas simplement confirmé le refus de l'autorisation, mais a permis une exploitation avec un horaire plus restrictif, n'est pas non plus arbitraire. L'arrêt attaqué consiste à accorder à l'association A.________ une dérogation à des conditions différentes de celles qu'elle avait proposées. Il est possible, comme le prétendent les recourantes, qu'avec de telles charges ou conditions le club ne soit plus attractif ni économiquement rentable; mais les recourants ne prétendent pas que l'art. 26 al. 1 LaLAT privilégierait les intérêts économiques du propriétaire ou exploitant par rapport à ceux des voisins exposés à des inconvénients graves. Enfin, l'autorisation litigieuse était de toute manière conçue par le département cantonal comme une autorisation provisoire, avec une échéance fixe (trois ans dès le 23 septembre 2005). Il n'est donc pas d'emblée exclu, pour les recourantes, de demander une nouvelle autorisation, après avoir trouvé une solution aux problèmes de stationnement de leurs clients. L'autorité cantonale pourrait alors tenir compte de ce nouvel élément, pour autant que les autres conditions légales soient remplies et que l'évolution des circonstances, notamment du point de vue de l'aménagement du territoire, ne s'oppose pas à l'octroi d'une nouvelle dérogation.
4.
Les recourantes se plaignent encore d'une violation du principe de la confiance. Elles se réfèrent à la première autorisation de construire provisoire de 2002, aux patentes obtenues et aux investissements consentis pour transformer la halle en salle de concert (plus de 700'000 fr.). Ce grief n'est pas motivé conformément aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF (cf. supra, consid. 2.2). Les recourantes, qui ont exploité le club sur la base d'une autorisation de construire de durée limitée annulée à la suite d'un recours ordinaire de voisins touchés, n'expliquent en effet pas de manière claire et précise en quoi leur confiance aurait été trompée, ni en quoi les autorités juridictionnelles auraient violé les principes de la Constitution relatifs aux règles de la bonne foi. Ce dernier grief est donc irrecevable.
5.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, dans le mesure où il est recevable.
Les recourantes, qui succombent, doivent supporter les frais judiciaires (art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LTF). Elles auront en outre à verser des dépens aux époux C.________ et D.________ qui, ayant conclu au rejet du recours, obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des recourantes.
3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer aux intimés C.________ et D.________ à titre de dépens, est mise à la charge des recourantes.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourantes, aux intimés, le cas échéant par l'intermédiaire de leur mandataire, au Département des constructions et des technologies de l'information, au Tribunal administratif de la République et canton de Genève ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 15 janvier 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier:
Féraud Jomini